Varför är bilaterala pakter populära i dagens Europa?

Nya Utrikespolitiska Samfundet i Finland r.f. 13.2.2018
Docent Hanna Ojanen

Ärade publik,

Jag byter fokus och perspektiv lite grann för att titta på dagens situation och Finland i ett europeiskt sammanhang. Jag kommer att tala om internationella avtal i säkerhets- och försvarspolitik i dagens Europa och vill påstå att bilaterala pakter är en växande trend. Men varför? Det är viktigt att se på fenomenet i en kontext av multilaterala arrangemang eller internationella organisationer och se vad som håller på att hända med dem.

Mitt fokus är på Finland och Finlands val. I frågan om bilaterala pakter är Finland lite speciellt: det är ett litet land under en lång skugga av en tung bilateral pakt över sin säkerhets- och försvarspolitik. Hur har det gått för Finland efter VSB-paktens tid? Går man tillbaka till 1990-talets andra halva så ser man någonting mycket intressant. Det var någonting helt nytt och även överraskande i finsk politik att kunna komma in i EU. Man hör en lättnadens suck: den nya multilateralismen upplevs som en styrka. Det är början på en period med en stark tro på multilateralism även i Finlands relationer med Ryssland. Det är en lättnad att inte längre vara ensam, utan kunna agera som medlem i en stor och relativt starkt block.

Finland blir som känt en aktiv EU-medlem särskilt när det gäller utrikes- och säkerhetspolitik och formandet av EU:s relationer till Ryssland. Men det senare blir inte lätt: den multilaterala politiken fungerar inte så bra som man tänkte, speciellt efter östutvidgningen 2004 då EU får många nya medlemmar med sina egen syn på hur EU:s relationer med Ryssland borde bli. Den bilaterala vägen börjar återigen locka Finland, speciellt under tiden för EU:s sanktioner mot Ryssland.

I övrig säkerhets- och försvarspolitik blir Finland också tydligt multilateral: EU utvecklas till en central aktör och Nato-samarbetet blir djupare. Finlands säkerhets- och försvarspolitik byggs på samarbete snarare än på nationella åtgärder.

****

 

Tittar vi på nuläget i Europa kan vi kanske observera att multilaterala organisationer, EU och NATO, blivit mera centrala för Europas säkerhet, men att samtidigt förefaller vissa nyckelländer förespråka bilaterala avtal.

EU och NATO behövs nu mer än tidigare då inget land själv kan försvara sig mot de mångfacetterade hot som man nu ser, från cyber- och hybrida hot till t o m kärnvapenhot. Organisationerna utvecklas också snabbt för att kunna möta förväntningarna. Inom EU har vi på sistone sätt nya steg i det s.k. permanenta strukturerade samarbetet inom försvarssektorn, med projekt för t. ex. militär mobilitet, cybertrupper och övervakning till sjöss. I Nato gör man om befälsstrukturen för att återigen underlätta den militära mobiliteten, men också transportförbindelserna mellan USA och Europa. I de båda organisationerna jobbar man mycket med det hybrida hotet, t.ex. mot informationspåverkan.

Samtidigt har två nyckelländer, USA och Storbritannien, skapat nya frågetecken. För USA:s del har det varit oklart om Nato och internationella organisationer i allmänhet är någonting som president Trump vill stödja eller satsa på. För Storbritannien har Brexit förändrat läget grundligt och inte bara inom säkerhetspolitiken. Går då dessa två länder emot multilateralismen och bidrar till trenden för bilaterala avtal?

****

 

Här skulle jag vilja ta upp några element från forskningen: två teorier eller tolkningar som hjälper oss att analysera situationen. Den första är denna: Jämför man multi-, bi- och unilaterala former för säkerhets- och försvarspolitik, så kan man säga att den multilaterala vägen ofta ses som den dyraste och svåraste p.g.a. höga transaktionskostnader, men också därför att multilaterala arrangemang är för bindande och innebär begränsningar av suveräniteten, något som stora länder inte lätt accepterar. Men multilaterala lösningar kan ändå föredras om man på så sätt får fördelar i form av legitimitet, information eller kostnadsfördelning, burden sharing.

Den andra teorin som betonas i forskningen är skillnaden mellan stora och små länder. Alla har inte möjlighet att välja; alla kan inte agera unilateralt. Men man observerar också att små länder behöver multilaterala organisationer för att det är det enda sättet att påverka de stora länderna genom ett gemensamt regelverk och på det sättet få dem att bli mera förutsägbara. Även de stora kan välja multilateralt för att det är ett sätt för dem att dölja sin maktutövning: De kan påverka de små länderna indirekt genom att skapa organisationens struktur.

****

 

Vad är det som händer nu? Vad kan organisationerna leverera? Hur är det med legitimitet, information och kostnadsfördelning just nu? Legitimitet finns där fortfarande. Speciellt EU upplevs som legitimt, så även Nato, speciellt i sina egna medlemsländer. Organisationer upplevs som legitima för att de inte betraktas som förespråkare för något lands särintressen. EU har även starkt stött FN-systemet och internationella normer, något som ökat EU:s legitimitet. Men många ifrågasätter nu aktivt de här organisationerna, inte minst Ryssland, men även politiska rörelser inom medlemsländer såsom Polen och Ungern.

Information då – ja, alla talar om informationsdelning och vikten av en delad lägesbild, men det verkar inte vara lätt att dela information inom en stor krets av länder. Och burden sharing, det är verkligen ett stort problem både i Nato och i EU. Dessutom upplevs organisationerna ofta som långsamma och ineffektiva.

Därför är det inte att undra på om bilaterala avtal är populära. De är enklare, kostnaderna är lägre, man ser bättre vad man får, fördelningen är enklare både när det gäller information och när det gäller kostnaderna då det bara finns två avtalsparter. Och, intressant nog, Storbritannien och USA ser ut att vara aktiva förespråkare för bilaterala avtal med länder som Finland.

****

Det är faktiskt intressant att titta på Försvarsministeriets webbsida https://www.defmin.fi/ajankohtaista/kansainvaliset_sopimukset där det finns information om Finlands bilaterala avtal inom säkerhets- och försvarspolitikens område. Det viktigaste landet i det här sammanhanget, om man tänker på samarbetets betydelse, är förstås Sverige. I dem gäller det samarbete ”bortom fredstida förhållanden”; det är inte bara övningar, utbildning och träning men även gemensam användning av infrastruktur och gemensam övervakning till sjöss, bland annat.

Det intressanta är de nya avtalen av olika slag. Ramdokumentet med Estland har som mål en gemensam förståelse av området; det innehåller informationsdelning och utveckling av militär förmåga osv. I avsiktsförklaringen med USA handlar det om praktiskt samarbete, information, träning, forskning och utveckling; T.ex. arktisk teknologi, varvsindustri och, lite överraskande, ”nuclear defense”, nämns här. Ramdokumentet med Storbritannien handlar om militär kapacitet, samarbetsförmåga, industriellt samarbete, informationsdelning med mera; även kemiska och biologiska vapen nämns.

****

 

Sammantaget leder detta till intressanta frågor. Varför har man nu så många bilaterala avtal med länder man ändå samarbetar med multilateralt? Vem har tagit initiativet? Och varför vill de stora länderna detta, varför ligger det i deras intresse?

Man kan anta att information och lägesbilder är det som bäst främjas på bilaterala vägar, och information är ju en prisvärd råvara i dagens läge. Men det kan också handla om symbolik: genom att ingå avtal om något man ändå redan gör kan vara ett sätt påvisa sammanhållning och närvaro, kanske också skapa en bild av framsteg i relationerna, inkluderande Finlands relationer med Nato, i brist av andra sätt att visa dem.

Men två observationer måste ändå göras: I längden kan det bli svårt att hantera ett sådant nätverk av avtal. Kanske blir transaktionskostnaderna högre på det här sättet och inte alls lägre; insyn blir svårare och egna intressen svårare att bevaka, detta speciellt för ett litet land. Skulle det multilaterala systemet försvagas, är det nog negativt i längden för ett land som Finland.

****

Kontaktuppgifter:
E-post hanna@ojanen.net
Twitter: @HannaOjanen